江苏省水生态文明适应性建设战略思考
江苏省水生态文明适应性建设战略思考
仇 蕾 陈 黎 汪志强 方 舟
摘 要：水是生态环境最活跃的控制性因素，水生态系统是人类赖以生存发展的重要载体和物质基础，水生态文明是生态文明的重要组成和核心要素。针对江苏省生态文明建设中存在的问题，借鉴国际水资源适应性管理经验，在“新天人合一”的生态理念指引下，结合江苏省自然禀赋与人文底蕴，系统提出江苏省生态文明适应性建设的战略思想及路径，以“水脉”计划规划江苏省水生态文明建设总体布局，实施“水敏”建设，开展红线管控，走出一条独具特色的水生态文明建设之路。
关键词：水生态文明；适应性建设；“水脉”计划；“水敏”建设
水生态文明是生态文明的重要组成部分，加快推进水生态文明建设是建设美丽中国的重要基础。水生态文明建设是将生态文明的理念融入水资源开发、利用、配置、节约、保护各个环节，在尊重自然规律、历史规律的基础上，通过人类的自适应策略主动调整人水关系、人人关系、以人的主动适应实现人水关系达到“天人合一”的动态平衡状态，推进新文化建设，形成新发展规矩，实现人水良性互动以及社会的全面进步。
江苏高度重视水生态文明建设，“十二五”以来，重点河流、湖泊、水功能区水质得到改善。2015年，全省监测832条河流，1666个水质断面，控制河长18994.5公里。但同时也存在一些突出的“两难问题”：一是水量性缺水与水质性缺水并存。二是沿江城市人口产业集聚度过高与水污染加重并存。三是沿海城镇水资源严重匮乏与用水需求量缺口较大并存。四是沿东陇海城镇轴水资源不足与开发过度并存。五是沿运河水环境容量偏低与水生态管理水平相对滞后并存。可见，江苏省人水关系的不协调现状突出，推进水生态文明建设刻不容缓。
适应性管理理念起源于不列颠哥伦比亚大学的生态学家Holling对复杂生态系统资源管理实践的研究，其提出将适应性管理作为一个框架结构来解决具有不确定性的复杂系统管理问题。随后有多位学者陆续对适应性管理进行了更深入的研究和应用：Geldof将水资源一体化管理的整体过程看成是一个复杂适应系统，由此找到一种适应不断变化的平衡策略，进行适应性的水资源管理；Smedt针对佛兰德洪水易发区制定一个面向区域的水适应性管理策略，通过系统模拟水资源适应性管理与适应气候变化战略之间的联动；Meza通过对安第斯山脉中部缺水地区的案例分析，提出为解决社会和生态之间的相互作用、动态和不确定性，应加强水适应性管理。适应性管理在欧美众多流域治理中得到了很好的应用与推广，并已有不少成功案例：美国密西西比河流域适应性管理依靠的是各种机构组织的相互配合和密切合作，包括军队、联邦政府、州政府相关部门代表组成的机构组织和非政府组织，各单位分工明确，形成互补关系，强调基础信息、决策公共信息及水资源保护知识等信息资源的共享；欧盟在对易北河流域进行适应性管理时，经常邀请流域利益相关者参加水管理有关的调查和研讨会，以了解他们关于管理和研究方面的想法，并为他们提供气候变化、防洪和水质改进方面的信息；澳大利亚大堡礁水质改善项目通过适应性管理不断了解关键利益相关者认识的变化，并持续改进的过程。
通过适应性管理的研究和应用成果逐渐形成了对适应性管理内涵的共识：基于复杂科学将社会系统和生态系统视为一个密不可分的整体，并在该复杂系统中，通过集成、多准则方式来解决研究具体的资源问题。适应性管理的核心包括一个评价和学习的循环，它考虑了复杂、动态、关键因素之间关系的不确定性，并创建科学家、决策者和管理者之间对生态系统相互理解的共享情景，帮助决策者对竞争性目的做出折衷，达成利益相关者间的一致的决策，最后趋于可持续发展的总目标。王慧敏认为，水资源适应性管理则是围绕水资源管理的不确定性展开的一系列设计、规划、监测、管理资源等行动，确保水资源系统整体性和协调性的动态调整过程，促进水资源持续健康发展。
1.水生态文明适应性建设定义
在人水复杂系统的诸多不确定性因素响下，为有效解决水生态文明建设过程中的诸多问题，引入适应性管理理念，不仅从社会(人)系统出发实现多主体的利益协调与合作，而且兼顾社会与自然系统的复杂变化性。基于适应性管理理念，针对区域水生态文明建设工作，提出“水生态文明适应性建设”的理论定义与工作定义。
理论定义：政府在生态文明战略指导下，为解决变化环境下实际发生或预期的水生态文明建设问题及其衍生问题，而采取的调整经济社会系统及其人类行为的各种对策与措施的总和。包括宏观理论层面的战略，法律和操作层面的具体法令、条例、规定、计划、管理办法和措施。理论定义是从适应性建设机理出发，侧重适应性建设的定性研究。
工作定义：针对水生态文明建设的过程管理工作需求，从制度经济学视角出发，结合区域特色，系统构建政府引导、市场运营、公众参与的水生态文明建设模式，从政策生命周期理论分析建设原则与重点任务，针对基础设施建设、生产生活方式转变、水生态环境反退化技术等核心内容系统构建建设路径体系。工作定义主要面向建设政策的制定、执行、监管、考评、完善等环节，侧重适应性建设的定量分析，具有一定的创新性和可操作性。
2.水生态文明适应性建设系统作用机制
水生态文明适应性建设系统是一个“自然生态-经济社会”复合系统，存在复杂的内在联系，且系统具有涌现性和主体适应性，因此，水生态文明适应性建设通过具有传导性政策的引导调整中观及微观主体行为，会形成经济社会系统在宏观层面的变化，经济社会系统的变化最终会对整个水生态文明适应性建设系统产生影响(图1)。
首先，在政策引导下，通过集体环境中的相互交流和学习，低层次微观个体(个人和组织)的节水环保认知和用水行为演化涌现出中观群体(产业部门、居民、其他公众)的新认知和行为特征，导致各用水群体之间的竞争关系发生变化。
其次，经济社会子系统发展模式的转变减少人类活动对自然生态的不利影响、改善自然生态环境，修复后的自然生态子系统能更好支撑经济社会子系统发展，由此江苏省水生态文明适应性建设政策的作用从经济社会子系统会传导到整个水生态文明建设系统，使系统进入一个不断自我完善的良性循环。概括而言，水生态文明适应性建设主要通过引导具有适应性的经济主体在不断学习实践中改变行为偏好，并借由系统内部的内在联系，将引导作用从经济社会子系统传导到整个系统。
江苏省水生态文明适应性建设战略模式包含治理和运作两个层面：一是关于制度供给和政策设计的治理层面。该层面上适应性管理采用政治、经济、行政等多渠道方式建立异质主体间合作机制，实现自然资源管理中利益相关者之间的信息共享和知识沟通，产生科学、充足、合理的知识储备，并结合学习机制形成适应性政策以应对不同情景下的自然资源问题，在保障社会-生态系统和谐稳定的前提下实现资源可持续利用、用户需求偏好的满足和用户间利益关系的协调；二是关于运营管理和资源优化的运作层面，适应性管理是一个不断调整行动和方向的循环过程，根据社会-生态系统的现状、未来可能出现的状态及满足发展目标等方面的新信息进行调整，在不确定性的环境中可持续地管理资源，包括规划、实施、评估、调控等一系列行动，通过选择合理有效的技术方法实现预期设定的目标和成果。
1.治理层面
水生态文明适应性建设过程是政府促进多主体协作、实现知识交流和新知识创新的过程，在这一过程中需要合理的制度安排模式予以保障。江苏省水生态文明适应性建设需要通过一套包括正式或非正式的内部或外部制度或机制来协调水生态文明建设资源与利益相关者(股东、债权人、供应者、雇员、政府、社区)之间的利益关系。其关键在于明确合理地配置政府、生产部门及其他利益相关者之间的权利、责任和利益，从而形成有效的制衡关系。
该治理结构具有以下重要特征：重视政府在水生态文明建设中的地位和作用，在强调政府的角色特殊性的同时，通过制度安排的规则设计实现包含政府在内所有参与者之间的平等性；尊重人类的多重利益属性，以追求人水复杂系统平衡、可持续发展为目标，设计经济激励规则，促进各主体参与到江苏省水生态文明适应性建设中来；强调公众参与，以“平等、自愿”为原则形成江苏省水生态文明适应性建设的合作平台，各主体间形成相互依存、相互监督、相互约束的关系，提高主体参与积极性的同时降低治理的执行成本。
2.运作层面
水生态文明适应性建设战略在运作层面，需要有效利用各类不确定性因素预估结果，协调和优化发展战略，使其得到有效实施和提升。为减少不确定性因素的负面影响、增加更多的发展机会，需要在运作层面通过各种预估技术估计因素的可能变化趋势，对应采用适应性管理措施，调整发展计划和规划。根据江苏省水生态文明建设现状，列出江苏省水生态文明适应性建设问题的表现形式和问题本质(表1)。
江苏省水生态文明适应性建设的运作层面是以明确问题、方案设计、方案实施、监控结果、评估结果和调整方案为循环，以反馈和调整为核心内容的管理学习过程，6个阶段的具体任务和内容如表2所示。
五、江苏省水生态文明适应性建设
战略路径与关键举措
1.推进“水脉”计划，优化江苏水资源空间格局
根据国家划定的主体功能区，结合江苏省对国土空间的综合评价，在《江苏省主体功能区规划》中，形成“一群三轴”的城镇化空间格局，即由“沿江城市群”“沿海城镇轴”“沿东陇海城镇轴”和“沿运河城镇轴”构成，以此作为江苏省水生态文明建设空间布局的重要。基于“一群三轴”城镇化空间规划提出江苏省水生态文明建设的“水脉”计划：在江苏省范围内整体布局，以江苏省城镇化空间格局规划所形成的“一群三轴”式空间布局为基础，结合江苏省河网密布的水生态特点，采用“水脉”计划将“一群三轴”中的4个城镇群落、城镇节点以及水生态节点通过河网相互连通，形成全省范围水生态空间彼此相连的城镇化格局(图2)。
2.以“水敏”建设为引领，推进节水型社会建设
江苏省水生态文明的“水敏”建设是指遵循自然水循环和生态过程，着力将“水脉”计划与区域可持续发展有机结合，实现人与自然和谐发展的低影响开发模式，其生态系统、基础设施、经济发展应满足可持续发展的要求。关键举措包括：一是推进城乡水敏性建设。江苏雨量相对充沛，雨水利用在一定程度上可以缓解水资源供需矛盾。针对城乡涉水基础设施建设及管理问题，落实“慢排缓释”和“源头分散”理念，统筹雨水、洪水、饮用水、污水“四水”系统化管理，推广废水综合利用和雨洪水资源化利用。二是完善高效节水技术。江苏是工业用水大省，但工农业用水效率均低于发达国家水平，应采取拦、蓄水等措施滞蓄天然降水，采用“控制灌溉”“间歇灌溉”等技术，减少灌溉水量，同时加强渠道防渗和低压管道输水，提高输水速度和灌溉水利用系数。三是转变用水生活方式。以用水量减少、排污量减少为目标，系统开展涉水主题宣传，倡导节水文化和绿色消费生产模式，构建智慧社区平台，建立个人用水信用档案，大力倡导涉水事务公民自治模式，自发监督用水行为。
3.构建“红线”管控体系，严格水生态保护与修复
江苏省水生态文明建设“红线”管控体系是为维护区域水生态安全及经济社会可持续发展而划定的生态功能区空间边界线，由红、蓝、绿3线共同组成。其中江苏省水生态红线以《江苏省生态红线区域保护规划》中划定的15类生态红线区域为依据，以亲水、涉水为原则，遴选江苏水生态红线。江苏省水生态蓝线是在水生态红线基础上，以保护核心水生态服务功能为前提，以公平、效率、可行为原则，通过定期定量评估水生态系统服务功能预期增值而划定的外围保护圈，本质上是水生态文明建设的省级动态调控线，根据考核结果由地方政府申请调整、由省级主管部门审核。蓝线范围内可适当调整产业结构与空间布局，是地方政府具有一定能动性的自适应区间。江苏省水生态绿线是特定水生态功能区服务能力最大辐射范围，也是水生态文明建设的状态考核单位，其空间范围由红线范围内水生态核心功能区水生态禀赋决定(图3)。
江苏人口密度高、产能大，水生态环境保护与修复尤为重要。转变水生态建设观念，变过去的“污染防治、再污染再防治”为“保护修复、再保护再修复”，使水生态环境得到及时有效的改善。关键举措包括：一是严格饮用水安全保护。饮用水安全是水生态文明建设的根本，应普及县级以上饮用水水源地保护区，构建水源地生态环境质量数据平台，完善水源地保护区相关制度，健全供水安全应急预案，修订饮用水水源地管理技术标准和规范。二是加强重点水体保护与修复。从严核定沿江、沿河、沿湖等重要水体的纳污容量，实行总量和容量“双控制”，同时跟踪监测水环境灾变风险高的产业，重点加强沿太湖、沿运河等地区的入河排污口整治，开展重点水体保护与修复示范区建设。三是强化“水联网”建设与生态修复。重点是统筹好江河湖海各水网节点，形成沿长江、沿京杭大运河、沿太湖畅通衔接的水运航道体系；通过截污导流、河道疏浚、生态重建等措施，大力实施河道清淤工程，推动苏南运河、通榆河等水域水质全面达标；严格限制不符合水资源状况的景观和水利工程，加强骨干河道整治与退圩还湖，共筑以长江、太湖、淮河流域、苏北近海为主框架的生态廊道。
仇蕾，陈黎，汪志强，等.江苏省水生态文明适应性建设战略思考[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2017,19（4）：35-39.
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